Pendant des décennies, le Plan d’Occupation des Sols, ou POS, a été au cœur de toutes les préoccupations liées à la construction de nouveaux bâtiments. Ce document administratif a fixé les règles d’urbanisme pendant si longtemps qu’il émerge encore de la plupart des recherches Internet portant sur le sujet. Pourtant, depuis 2017, la très grande majorité des POS sont devenus caducs. Depuis le début des années 2000, le POS a en effet été remplacé par le PLU, le Plan Local d’Urbanisme. Ce nouveau document est plus complet, et prend en compte la dimension politique et environnementale du projet d’urbanisme local.
Même s’il est en voie de disparition, le POS a laissé ses traces au cœur du PLU. De plus, il convient aussi de prendre en compte les derniers POS encore en activité.
Le POS a été instauré par la loi d’orientation foncière de 1967, avant d’évoluer avec la loi de décentralisation de 1983. Comme les réglementations d’urbanisation d’après-guerre qui l’ont précédé, le POS avait pour but d’accompagner les besoins des Trente Glorieuse.
Pourquoi avoir créé le POS : Plan d’Occupation des Sols ?
Une population de plus en plus grande, dans un contexte de croissance économique, entrainait une expansion urbaine jusqu’alors inédite. Le POS a donc été conçu pour permettre de contrôler l’urbanisation. Il devait aussi garantir un minimum de conditions de sécurité, de salubrité et de confort pour les nouveaux logements.
Pour répondre à ses objectifs, le POS a été conçu pour réglementer avant tout l’occupation des sols. Son élaboration s’effectue à l’échelon des mairies, sans qu’il ne soit obligatoire pour les communes de s’en doter. A défaut de POS, les municipalités pouvaient se référer à une carte communale ou, le cas échéant, au règlement national d’urbanisme (RNU).
A travers le POS, les communes fixent des règles d’urbanisme s’appliquant à tous, particuliers comme administrations. Il définit, à travers une carte détaillée, des zones urbaines constructibles et des zones naturelles. Ces dernières sont subdivisées, notamment en zones d’urbanisation future, en zones agricoles, ou encore en zones protégées.
Les POS déterminaient donc les droits à construire de chaque parcelle. Il en réglementait aussi les différentes possibilités d’évolutions : agrandissement, construction de dépendances, etc. Au-delà de la constructibilité d’un terrain, les POS vont définir bien d’autres paramètres essentiels. Ils déterminent la taille minimale des terrains constructibles, l’implantation au sol maximale des bâtiments, ainsi que leur taille, et éventuellement leur aspect général, ou leur style architectural.
Tous comme les nouveaux documents d’urbanisme, les POS ne dispensaient pas de l’obtention d’un permis de construire. Ainsi, un terrain considéré comme constructible par le POS n’implique pas forcément qu’un projet immobilier puisse s’y établir concrètement.
Le remplacement du POS
Dans leur très grande majorité, les POS ont été remplacés au cours des dernières années par un nouveau document administratif, le PLU (Plan Local d’Urbanisme). Instaurée par la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains de 2000, la disparition du POS est assez logique et s’inscrit dans l’air du temps.
A la fin des années 1990, les décennies de croissance économique et d’urbanisation galopante des Trente Glorieuse sont désormais bien loin. De nouvelles problématiques ont progressivement émergé au cœur de la société française, imposant de modifier les règles d’urbanisation.
Jusqu’ici, les grandes villes étaient organisées autour des grands axes de circulation automobile. Un modèle qu’il convient de modifier en profondeur pour décloisonner certains quartiers, et certaines banlieues, mais aussi pour répondre aux enjeux écologiques, de plus en plus urgents.
Dans ce cadre, il a été estimé que le POS n’était pas assez ambitieux. Il s’agit en effet d’un document avant tout technique, qui s’intéresse d’abord à l’occupation des sols. Il répondait bien au besoin de contrôle de l’urbanisation des années 1960 à 1980. Mais il n’est plus adapté aux enjeux actuels de mixité sociale, de développement durable, et de maîtrise de l’urbanisation.
Suite à la loi SRU, renforcée en 2014 par la loi ALUR, les POS ont été appelés à disparaître progressivement. En théorie, leur remplacement doit se faire par des PLU. Comparativement au POS, le Plan Local d’Urbanisme est un document plus complexe et plus complet. S’il conserve, et parfois renforce, les aspects techniques du POS, il intègre bien plus de contraintes en matières de respect de l’environnement, de mixité sociale, et d’implantation d’espaces verts, par exemple. Il s’agit donc d’un document à la dimension politique évidente.
Il ne s’agit pourtant pas de la seule alternative au POS. Puisqu’il n’était pas obligatoire, l’ancien document d’urbanisme a toujours cohabité avec des alternatives locales, et nationale. C’est, bien évidemment, encore le cas aujourd’hui, plus que jamais. Parmi les autres documents d’urbanisme définissant les règles de constructibilité et d’urbanisme, on trouve :
Le PLU, bien évidemment. Il s’agit du remplaçant « officiel » du POS, mis en place directement par une commune. Dans la très grande majorité des cas, les anciens POS ont déjà été remplacés par des PLU. Certains PLU reprennent quasiment à l’identique les règles d’urbanisme de l’ancien POS. Le plus souvent, cependant, ces règles ont été modifiées, plus ou moins largement. Cela permet de les faire correspondre au mieux à la vision politique également intégrée aux divers éléments du PLU.
Le PLU intercommunal, ou PLUi, est une évolution du PLU. Il s’applique à un ensemble de commune, une communauté urbaine, une agglomération, etc. Le transfert des compétences liées au PLU des communes aux communautés de communes a été organisé par la loi ALUR. De très nombreux regroupements de communes ont développé leur propre PLUi. En région Auvergne-Rhône-Alpes, plus d’une soixantaine de PLUi sont appliqués, ou en cours d’élaboration. On peut notamment citer celui du Grand Lyon, de l’agglomération de Roanne, ou encore du Grand Chambéry.
La carte communale est un document d’urbanisme simplifié. Elle s’applique principalement à de petites municipalités. Elle distingue très simplement les zones constructibles de celles qui ne le sont pas. Et elle peut également attribuer certains secteurs aux activités artisanales, ou industrielles. Cependant, elle ne réglemente pas les modalités précises en matière d’emprise au sol, de hauteur des bâtiments ou d’espaces verts. Pour ces derniers points, la carte communale renvoie alors au règlement national d’urbanisme.
Le règlement national d’urbanisme (RNU) s’applique lorsqu’aucune réglementation locale n’est en place. Ainsi, si un POS devient caduc et n’a pas été remplacé par un PLU, ou une carte communale, c’est le RNU qui s’applique aux nouvelles constructions de la commune. Le RNU détermine des règles à la fois pour la desserte et l’emplacement des constructions, pour l’implantation au sol et le volume des bâtiments, et pour leur aspect esthétique. Le RNU ne tient malheureusement pas compte des particularismes locaux, tant en matière d’architecture que d’organisation sociale.
Dans quels cas peut-on encore trouver des Plans d’Occupation des Sols ?
Dans leur grande majorité, les derniers POS sont devenus caducs en 2017. Ils ont pour la plupart été remplacés par des PLU. Cependant, il existe encore quelques rares exceptions. Il est en effet possible de retrouver des POS dans des cas bien précis, qui impliquent leur disparition à court terme.
C’est notamment le cas lorsqu’une procédure de création ou d’intégration à un PLUi est en cours. Sous certaines conditions, le POS est alors considéré comme en révision, et peut rester valable jusqu’à la fin de l’année 2019. Il s’agit cependant d’exceptions. Dans l’extrême majorité des cas, c’est bel et bien un PLU ou un PLUi qui est en vigueur.
« Les règles et servitudes définies par un plan d’occupation des sols ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation à l’exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes » Source : Loi n°76-1285 du 31 décembre 1976 portant réforme de l’urbanisme
C’était en fonction des dispositions du POS que les communes pouvaient délivrer ou refuser un permis d’aménager (permis de construire ou déclaration préalable de travaux…) ou contester un aménagement non soumis à autorisation préalable.
L’infraction pénale au code de l’urbanisme en cas de non-respect des prescriptions légales liées au respect du POS pouvait être sanctionnée par :
De 1 200 € à 6 000 € d’amende par mètre carré construit de surface de plancher irrégulière ;
Une peine supplémentaire de 6 mois de prison en cas de récidive à l’infraction ;
Pour les personnes morales (sociétés), une amende quintuplée : de 6 000 € à 30 000 € par mètre carré construit de surface de plancher irrégulière, assortie de sanctions (interdiction d’exercer, exclusion des marchés publics…).
Un plan d’occupation du sol permet la coexistence d’utilisations compatibles qui présente plusieurs avantages.
L’usage mixte améliore l’accessibilité aux services et équipements urbains pour une plus grande partie de la population, et augmente les possibilités de logement grâce à des typologies diverses. Elle améliore également la perception de la sécurité dans un quartier en augmentant le nombre de personnes dans la rue.
La planification du sol vise à augmenter le potentiel du commerce et des affaires, car il génère un dynamisme entre les différentes activités qui attire plus de clients potentiels pendant plus d’heures par jour. Cela peut se traduire par une augmentation des recettes de la taxe professionnelle. L’existence d’utilisations commerciales à proximité des zones résidentielles induit souvent une hausse de la valeur des propriétés, ce qui contribue à l’augmentation des recettes fiscales locales.
L’utilisation mixte atténue la demande globale de transport, en réduisant la distance moyenne de déplacement et l’utilisation de la voiture. En plus de réduire les besoins en infrastructures routières et de diminuer la quantité de terrains alloués au stationnement, l’usage mixte permet de mieux fonder l’utilisation des transports publics, de la marche et du vélo.
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