Depuis la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite loi Climat et Résilience, les terres agricoles classées en zone A dans le plan local d’urbanisme (PLU) font face à un double verrouillage juridique : les règles du Code de l’urbanisme qui prohibent la quasi-totalité des constructions, désormais renforcées par l’objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN) qui impose de réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2031. Concrètement, reclasser un terrain agricole en zone constructible est devenu quasi-impossible sans justification solide devant la CDPENAF (Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers), dont un avis défavorable bloque légalement la délivrance d’un permis de construire.
Zone A du PLU : le principe d’inconstructibilité avant même le ZAN
La zone A d’un PLU désigne les secteurs à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Ce classement existait bien avant la loi Climat : l’article L151-9 du Code de l’urbanisme impose depuis longtemps que les PLU délimitent des zones agricoles et y interdisent toute construction étrangère à l’activité agricole.
En pratique, seuls quelques types de constructions étaient autorisés en zone A avant le ZAN : les bâtiments directement nécessaires à l’exploitation agricole (hangars, stabulations, serres), les constructions nécessaires à des équipements collectifs, et sous conditions très strictes, de petites extensions des habitations existantes. Toute autre construction — logement sans lien avec une exploitation, commerce, artisanat — était refusée par défaut. Si vous souhaitez connaître en détail les règles actuelles, l’article sur la zone agricole (A) du PLU et ce que vous pouvez y construire fait le point complet.
Ce socle de protection était solide. Ce que le ZAN a changé, c’est l’impossibilité croissante de sortir un terrain de la zone A par révision du PLU, et la formalisation d’une comptabilité nationale des espaces consommés qui pèse directement sur les décisions des élus locaux.
Article L101-2-1 du Code de l’urbanisme : la définition légale de l’artificialisation
La loi n° 2021-1104 a introduit dans le Code de l’urbanisme un article L101-2-1 qui donne, pour la première fois, une définition légale de l’artificialisation des sols. Cet article pose que l’artificialisation constitue « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».
À l’inverse, un sol est réputé non artificialisé lorsqu’il est naturel, nu ou recouvert d’eau, végétalisé, constituant un habitat naturel ou utilisé à des fins agricoles. Cette définition a une conséquence directe : tout projet de construction sur une terre agricole, même modeste, constitue juridiquement une artificialisation. Elle est donc comptabilisée dans le quota national alloué à la France pour la période 2021-2031, tel qu’il est suivi par le portail national de l’artificialisation des sols du ministère de la Transition écologique.
Le décret n° 2022-763 du 29 avril 2022 a précisé la nomenclature applicable pour mesurer l’artificialisation dans les documents de planification, en distinguant les surfaces artificialisées (imperméabilisées, stabilisées, construites) des surfaces non artificialisées (agricoles, naturelles, forestières). Cette nomenclature est celle que les communes utilisent désormais pour rendre compte de leurs obligations ZAN.
Objectif 50 % : ce que l’article 191 de la loi Climat impose aux communes
L’article 191 de la loi n° 2021-1104 fixe le cap national : la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sur la décennie 2021-2031 doit être inférieure de 50 % à celle observée sur la décennie 2011-2021. L’objectif ultime reste zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050, avec des étapes intermédiaires vérifiées tous les dix ans.
Cet objectif est territorialisé : chaque région doit décliner dans son schéma régional d’aménagement (SRADDET, SDRIF, SAR, PADDUC) une trajectoire de réduction. Les SCOT la traduisent à leur tour, et les PLU doivent la respecter. Ce mécanisme d’emboîtement crée une pression directe sur les communes : si elles veulent ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation, elles doivent justifier que la consommation générée reste dans l’enveloppe autorisée par leur SCOT, lui-même contraint par la région. Pour les implications concrètes de cet objectif ZAN sur les procédures d’urbanisme, l’article Loi Climat articles 191 à 206 : objectif ZAN et calendrier détaille le cadre réglementaire complet.
Concrètement, une commune qui a déjà consommé une part significative de son quota disponible n’a plus de marge pour reclasser un terrain agricole. La zone A devient le réservoir que l’on ne peut toucher qu’en dernier recours, après avoir démontré l’absence de terrains disponibles dans les zones déjà urbanisées.
Loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 : les ajustements pour les communes rurales
La mise en œuvre du ZAN a suscité d’importantes résistances de la part des communes rurales qui craignaient de se voir privées de toute capacité de développement. La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 a apporté plusieurs aménagements significatifs, sans remettre en cause l’objectif fondamental de réduction de l’artificialisation.
La principale avancée est la garantie d’un « droit à artificialiser » minimal : chaque commune répondant à certains critères démographiques et géographiques se voit garantir la possibilité de consommer au moins un hectare d’espace naturel, agricole ou forestier sur la période 2021-2031, même si la déclinaison régionale du ZAN ne lui laisserait qu’une enveloppe symbolique. Cette disposition vise à éviter qu’une commune rurale soit totalement figée dans son développement.
La loi de 2023 a également décalé les échéances d’intégration du ZAN dans les documents d’urbanisme : les SCOT disposent désormais jusqu’à février 2027, et les PLU jusqu’à février 2028 pour intégrer les objectifs ZAN. Ce délai supplémentaire laisse aux communes le temps d’adapter leur programmation foncière, mais ne reporte pas les obligations qui découlent de l’article L101-2-1 du Code de l’urbanisme, déjà en vigueur. L’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) a publié une synthèse des impacts pratiques de ces deux lois pour les particuliers et les professionnels.
La CDPENAF : rôle, composition et pouvoir de blocage
La Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF) a été créée par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (LAAAF) du 13 octobre 2014. Présidée par le préfet de département, elle réunit des représentants des collectivités locales, des professionnels agricoles et forestiers, des associations de protection de l’environnement, des notaires et des services de l’État.
Son rôle est double. D’une part, elle peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces agricoles et aux moyens de limiter la consommation de foncier agricole. D’autre part, son avis est obligatoire — et dans certains cas contraignant — pour plusieurs procédures d’urbanisme affectant les zones A et N. La présentation officielle de la CDPENAF par le ministère de la Transition écologique détaille ses attributions légales.
Les cas où l’avis de la CDPENAF est requis incluent notamment : la délimitation de secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) dans les zones A et N du PLU, le changement de destination des bâtiments situés hors STECAL en zones A et N, et certaines ouvertures à l’urbanisation touchant des terres agricoles dans le cadre d’une révision ou d’une modification du PLU. Lorsque la CDPENAF émet un avis défavorable sur un changement de destination ou une procédure de révision impliquant des terres agricoles, cet avis lie légalement l’autorité compétente : le permis de construire ne peut être accordé en contradiction avec cet avis défavorable. Ce mécanisme constitue un garde-fou important contre le mitage des espaces agricoles.
Ce que vous pouvez construire légalement en zone A malgré le ZAN
La loi ZAN n’a pas créé une interdiction absolue de toute construction en zone A : elle a rendu beaucoup plus difficile la transformation de ces espaces. Plusieurs types de constructions restent autorisés sous conditions, à condition que le règlement du PLU local les prévoie explicitement.
Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole constituent la première catégorie admise : hangars, bâtiments d’élevage, silos, serres de production, logements de fonction directement liés à l’exploitation sur ce terrain précis. L’agriculteur doit démontrer le lien fonctionnel entre le bâtiment et son activité agricole.
Les extensions mesurées des habitations existantes sont possibles lorsque le PLU les autorise expressément et que la CDPENAF ne s’y est pas opposée. La plupart des règlements de zone A fixent un plafond en mètres carrés (souvent 30 à 50 m² de surface de plancher supplémentaire) et excluent la construction d’une nouvelle habitation.
Les changements de destination de bâtiments agricoles anciens — par exemple, transformer une grange en logement — peuvent être permis si le PLU l’a prévu après avis favorable de la CDPENAF. Ces changements ne doivent pas compromettre l’activité agricole alentour et sont souvent assortis de conditions architecturales strictes. Pour connaître les règles applicables à votre commune, consultez le Géoportail de l’Urbanisme, qui donne accès à tous les PLU approuvés en France.
STECAL : secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées en zone A
Les STECAL (secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées) constituent le principal outil permettant d’autoriser des constructions non agricoles en zone A ou en zone N du PLU, tout en maintenant le principe de protection de ces espaces. Prévus à l’article L151-13 du Code de l’urbanisme, ils permettent de délimiter, à titre exceptionnel, de petits secteurs où certaines constructions peuvent être autorisées.
La délimitation d’un STECAL est soumise à des conditions strictes : elle doit être justifiée par des circonstances particulières (patrimoine bâti existant, activité spécifique ne pouvant être implantée ailleurs), la taille du secteur doit rester limitée, et la CDPENAF doit obligatoirement être consultée. Un avis défavorable de la CDPENAF sur la création d’un STECAL en zone A constitue un obstacle sérieux à son adoption dans le PLU.
Le ZAN a renforcé la pression sur les STECAL : leur superficie consommée est désormais comptabilisée dans le quota d’artificialisation de la commune. Les élus qui créent un STECAL en zone A « dépensent » donc une partie de leur enveloppe ZAN, ce qui les incite à limiter ces secteurs au strict nécessaire. À comparer avec les STECAL en zone naturelle (zone N), qui obéissent à des règles comparables mais dans un cadre de protection différent, détaillé dans l’article sur la zone naturelle (N) du PLU et ses exceptions STECAL.
Reclassement d’une zone A en zone U : pourquoi c’est devenu beaucoup plus difficile
Avant la loi Climat, une commune pouvait réviser son PLU pour transformer une zone A en zone AU (à urbaniser) ou zone U (urbaine) avec une justification urbanistique relativement souple. Depuis 2021, ce type de reclassement se heurte à plusieurs obstacles cumulatifs.
En premier lieu, le Code de l’urbanisme, dans ses dispositions issues de la loi Climat, impose que le PADD (Projet d’Aménagement et de Développement Durables) ne peut ouvrir à l’urbanisation des espaces naturels, agricoles ou forestiers que si la commune justifie de l’absence de terrains disponibles dans les zones déjà urbanisées. Ce critère de subsidiarité est désormais opposable juridiquement par les tiers lors de la révision du PLU.
En deuxième lieu, l’ouverture à l’urbanisation d’une zone agricole doit être compatible avec l’enveloppe d’artificialisation autorisée dans le SCOT, elle-même contrainte par le SRADDET régional. Si la commune a déjà épuisé son quota, aucun reclassement n’est possible sans modifier le document de niveau supérieur, ce qui prend plusieurs années. Les 4 procédures d’évolution du PLU (modification, révision allégée, révision générale) sont présentées en détail dans l’article sur la modification et révision du PLU.
En troisième lieu, la CDPENAF doit être consultée sur toute procédure de PLU qui conduit à réduire des surfaces agricoles. Son avis défavorable, s’il n’est pas formellement contraignant dans le cadre d’une révision générale du PLU, constitue néanmoins un élément d’appréciation que le préfet prend en compte lors du contrôle de légalité. Plusieurs révisions de PLU ont été annulées par les tribunaux administratifs au motif de l’insuffisance de la justification apportée pour l’ouverture d’une zone agricole à l’urbanisation.
Impact concret du ZAN pour un propriétaire de terrain agricole
Pour un particulier propriétaire d’un terrain classé en zone A, les conséquences pratiques de la loi ZAN sont directes et durables. La probabilité de voir son terrain reclassé en zone constructible lors de la prochaine révision du PLU est désormais très faible, sauf si la commune dispose encore d’une enveloppe d’artificialisation disponible et que le terrain répond à des critères urbanistiques précis (proximité des réseaux existants, absence de risque naturel, cohérence avec le projet communal).
La valeur patrimoniale du terrain reste donc indexée sur son usage agricole : seul un exploitant agricole ou une coopérative peut valoriser ce terrain à son plein potentiel agronomique. Une valeur spéculative fondée sur une hypothétique constructibilité future est aujourd’hui peu justifiable, et les notaires mettent en garde leurs clients contre ce type d’anticipation.
Pour l’agriculteur lui-même, la protection renforcée de la zone A présente un avantage indirect : ses terres sont moins exposées à la pression foncière et au morcellement, ce qui facilite la continuité des exploitations. La CDPENAF veille précisément à ce que les procédures d’urbanisme ne fragmentent pas les espaces agricoles de manière incompatible avec leur exploitation.
Pour un porteur de projet de maison individuelle, l’impact du ZAN se manifeste aussi dans les zones périurbaines : là où un terrain agricole aurait pu être reclassé pour un lotissement il y a dix ans, cette perspective est désormais plus incertaine. L’article sur l’impact du ZAN sur un projet de maison individuelle analyse ces situations concrètes.
Calendrier ZAN : les obligations applicables en 2026 et les prochaines échéances
En 2026, les communes et intercommunalités sont engagées dans la phase de mise en conformité de leurs documents d’urbanisme avec les objectifs ZAN, sans que toutes aient encore formalisé leurs trajectoires dans un PLU révisé. Les SCOT disposent jusqu’à février 2027 pour intégrer les objectifs de leur SRADDET en matière de réduction d’artificialisation, et les PLU jusqu’à février 2028.
Dans l’intervalle, les communes ne sont pas libres d’ignorer les objectifs ZAN : la jurisprudence administrative considère que les principes posés par la loi n° 2021-1104 s’imposent lors des révisions ou modifications de PLU engagées avant les échéances formelles. Un tribunal administratif peut annuler une ouverture à l’urbanisation décidée en 2025 ou 2026 si elle n’est pas justifiée au regard des critères ZAN, même si le PLU n’a pas encore intégré sa trajectoire chiffrée.
Pour les propriétaires et porteurs de projets, la date clé à retenir est 2031 : c’est l’échéance de la première période décennale ZAN, à laquelle les communes devront rendre compte de leur consommation réelle d’ENAF. Les communes qui auront dépassé leur quota devront compenser ou engager des mesures de renaturation, renforçant encore la pression sur les zones agricoles disponibles. Pour vérifier les obligations de votre commune, consultez l’article dédié au calendrier ZAN des communes : qui intègre quoi et avant quand. La loi n° 2021-1104 encadrant également le volet logement (interdiction de location des passoires thermiques, audit énergétique) est détaillée dans l’article sur la loi Climat 2021-1104 volet habitat.
Aller plus loin sur la loi Climat et le ZAN
La protection renforcée de la zone A par la loi ZAN s’inscrit dans un ensemble de dispositions qui concernent aussi bien les propriétaires fonciers que les porteurs de projets de construction. Ces articles approfondissent les différentes facettes du même cadre législatif :
- Loi Climat articles 191 à 206 : l’objectif ZAN, étapes et mécanismes de territorialisation
- Impact du ZAN sur votre projet de maison individuelle : risque de refus de permis et reclassement
- Calendrier ZAN des communes : qui doit intégrer quoi et avant quelle date
- Loi 2021-1104 volet habitat : audit énergétique, interdiction de location et ZAN
- Comprendre le PLU : zones U, AU, A et N et leur impact sur vos projets de construction
