CDAC : les 3 critères L752-6 pour l’autorisation commerciale

La Commission Départementale d’Aménagement Commercial (CDAC) évalue tout projet commercial supérieur à 1 000 m² selon trois blocs de critères définis à l’article L752-6 du Code de commerce : aménagement du territoire, développement durable et protection des consommateurs. Depuis l’entrée en vigueur de la loi Climat et Résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021, l’artificialisation des sols constitue en outre un motif autonome de refus applicable à tous les projets commerciaux, indépendamment de l’appréciation des trois critères principaux.

Projets soumis à la CDAC : seuils et surfaces de vente

L’article L752-1 du Code de commerce fixe le périmètre des opérations soumises à autorisation d’exploitation commerciale (AEC). Sont notamment concernés :

• la création de tout magasin de commerce de détail ou ensemble commercial d’une surface de vente supérieure à 1 000 m² ;
• l’extension portant la surface de vente totale au-delà de 1 000 m², ou augmentant de plus de 1 000 m² une surface déjà autorisée ;
• le changement d’activité d’un magasin de commerce de détail de plus de 2 000 m² ;
• certains points de retrait de marchandises commandées en ligne (drives), quel que soit leur emprise au sol dans le cas de projets nouveaux.

La surface de vente désigne les espaces accessibles à la clientèle pour la présentation et la vente de marchandises, à l’exclusion des réserves, bureaux, zones de stockage et circulations non commerciales. Cette définition diffère de la surface de plancher retenue par le Code de l’urbanisme, ce qui peut conduire à des traitements distincts selon la procédure. Le demandeur veille à distinguer clairement ces deux notions dans son dossier pour éviter tout rejet pour irrecevabilité.

Pour les ensembles commerciaux, la surface de vente est appréciée globalement, en cumulant les surfaces des différentes enseignes présentes sur le site. L’ouverture d’une nouvelle enseigne dans un centre commercial existant peut ainsi déclencher l’obligation d’autorisation si le seuil global est franchi.

Composition et fonctionnement de la CDAC

La CDAC est présidée par le préfet de département ou son représentant. Elle comprend sept membres : le maire de la commune d’implantation, le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de commerce, le président du conseil régional, le président du conseil départemental, le président de la chambre de commerce et d’industrie, le président de la chambre des métiers et de l’artisanat, et un représentant des associations de protection des consommateurs désigné par arrêté préfectoral.

La commission se réunit sur convocation du préfet après dépôt d’un dossier complet en préfecture. La décision est prise à la majorité absolue des membres présents. Le dossier, les pièces et l’analyse d’impact sont rendus publics sur le site de la préfecture dans les huit jours suivant le dépôt. Cette publicité permet à tout tiers intéressé de prendre connaissance du projet avant la réunion de la commission.

Le secrétariat de la CDAC est assuré par les services de la Direction Départementale de l’Emploi, du Travail, des Solidarités et de la Protection des populations (DDETS-PP) ou, selon l’organisation préfectorale, par la Direction Départementale des Territoires (DDT). La procédure de dépôt est décrite sur service-public.fr.

Critère aménagement du territoire : localisation et effets sur les centres-villes

Le premier bloc de critères porte sur les effets du projet en matière d’aménagement du territoire. La CDAC apprécie plusieurs facteurs :

• La localisation et l’intégration urbaine : le projet est-il implanté en continuité d’espaces déjà urbanisés ou en rupture avec la trame urbaine existante ?
• La consommation économe de l’espace, notamment par l’organisation du stationnement (densité, imperméabilisation), la hauteur des bâtiments et l’occupation du foncier ;
• Les effets sur la vitalité des centres-villes, des bourgs et des villages, mesurés par l’évolution prévisible du taux de vacance commerciale dans les centralités proches ;
• Les flux de transport générés par le projet et leur impact sur les voiries, l’accessibilité par les transports collectifs et les modes actifs (vélo, marche).

La CDAC vérifie également si le projet s’inscrit dans les orientations du schéma de cohérence territoriale (SCoT) en vigueur, notamment son document d’orientation et d’objectifs (DOO) qui peut fixer des localisations préférentielles pour le commerce. Un projet implanté hors des secteurs définis par le SCoT sera systématiquement fragilisé sur ce premier critère.

Les projets situés en périphérie sans desserte satisfaisante par les transports en commun, ou susceptibles de générer un report d’achats significatif depuis les centres-villes, accumulent généralement des points de fragilité sur ce bloc. Il est conseillé de documenter précisément les flux de déplacement générés, en distinguant les reports modaux possibles, pour démontrer la maîtrise des effets sur la mobilité.

Critère développement durable : performance environnementale et mobilités

Le deuxième bloc évalue les effets du projet en matière de développement durable. La CDAC examine :

• La qualité environnementale du bâtiment : performance énergétique (conformité RE2020 pour les constructions neuves), recours aux énergies renouvelables, utilisation de matériaux bio-sourcés ou recyclés ;
• La gestion des eaux pluviales : dispositifs de rétention, désimperméabilisation partielle, valorisation des eaux de toiture ;
• L’insertion dans les réseaux de transports collectifs : distance aux arrêts de bus, de tramway ou de métro, aménagements cyclables et stationnement vélo sécurisé ;
• La gestion et la réduction des déchets générés par l’activité commerciale, notamment les dispositifs de collecte sélective et les plateformes de réemploi.

Depuis la loi ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, l’analyse d’impact intègre obligatoirement une évaluation des effets environnementaux du projet. La loi Climat et Résilience a renforcé ce critère en faisant de la non-artificialisation une condition préalable à toute autorisation, indépendamment de la qualité environnementale du bâtiment lui-même.

La commission apprécie également si le projet prévoit une production d’énergie renouvelable en toiture (panneaux photovoltaïques) proportionnée à la surface du bâtiment, conformément aux obligations introduites pour les grandes surfaces commerciales par la loi Énergie-Climat de 2019. Un bâtiment équipé en toiture végétalisée ou en panneaux photovoltaïques sur 30 % au moins de la toiture constitue un point positif significatif.

Critère protection des consommateurs : offre, accessibilité et risques

Le troisième bloc vise à s’assurer que le projet bénéficiera réellement aux habitants du bassin de chalandise. La commission évalue :

• La variété et la qualité de l’offre commerciale : le projet apporte-t-il des concepts novateurs, valorise-t-il des productions locales ou régionales, comble-t-il un manque identifié dans la zone de chalandise ?
• L’accessibilité universelle : le site est-il accessible à toutes les personnes, y compris celles à mobilité réduite (PMR) ? Ce critère s’articule avec les exigences d’accessibilité imposées aux établissements recevant du public (ERP) par la réglementation PMR applicable aux commerces ;
• Les risques naturels, miniers ou technologiques auxquels le site peut être exposé, et les mesures de prévention et de sécurité envisagées (plan de gestion des risques, assurances).

La commission peut refuser un projet si l’offre commerciale proposée fait doublon avec des commerces existants dans les centres-villes proches, sans apporter de valeur ajoutée perceptible pour le consommateur. À l’inverse, un projet apportant une offre absente du bassin — notamment en circuits courts ou en produits régionaux — marque des points sur ce troisième critère.

L’accessibilité du site par les transports en commun et à pied bénéficie d’une double entrée : elle est évaluée à la fois sous l’angle du développement durable (deuxième critère) et sous l’angle de la protection du consommateur (troisième critère), ce qui en fait un facteur déterminant dans l’instruction de la grande majorité des dossiers.

Interdiction d’artificialiser les sols : le verrou de la loi Climat 2021

L’article 215 de la loi Climat et Résilience n° 2021-1104 du 22 août 2021 a introduit un quatrième verrou, entré en vigueur le 15 octobre 2022 : la CDAC ne peut autoriser aucun projet entraînant l’artificialisation des sols au sens de l’article L101-2-1 du Code de l’urbanisme, sauf si le demandeur démontre, dans son analyse d’impact, que le projet satisfait à l’une des conditions dérogatoires suivantes :

• le projet s’inscrit en continuité d’espaces déjà urbanisés, dans un secteur doté d’une desserte existante en transports collectifs ou en voiries adaptées ;
• le projet répond à un besoin territorial avéré et documenté par des données de chalandise et de vacance commerciale ;
• le projet compense l’artificialisation générée par la renaturation d’une surface équivalente ou supérieure sur un terrain préalablement imperméabilisé.

Le Conseil d’État a précisé, dans son avis de principe n° 510652, que les cours administratives d’appel peuvent directement apprécier si les conditions dérogatoires sont remplies lorsqu’elles sont saisies d’un recours contre une autorisation, sans renvoyer la question à la CDAC. Cette jurisprudence simplifie le contentieux mais renforce l’obligation de documenter précisément la dérogation dès le stade du dépôt.

Les drives et points de retrait de marchandises commandées en ligne ne bénéficient d’aucune dérogation à l’interdiction d’artificialiser. Tout projet de drive implanté sur un sol non encore imperméabilisé sera refusé de plein droit, sans que la commission ait à examiner les trois critères de l’article L752-6. La vérification du statut d’artificialisation du terrain via le Géoportail de l’urbanisme constitue donc un préalable indispensable avant tout montage de dossier.

L’analyse d’impact : pièce obligatoire du dossier CDAC

Depuis la loi ELAN, l’analyse d’impact prévue à l’article L752-6-1 du Code de commerce est obligatoire pour tout projet soumis à autorisation. Réalisée par un organisme indépendant habilité par le représentant de l’État dans le département, elle doit évaluer :

• les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville de la commune d’implantation et des communes limitrophes, notamment l’évolution prévisible du taux de vacance commerciale ;
• l’impact sur les flux de déplacements et les conséquences sur la congestion du réseau routier environnant ;
• les créations et destructions d’emplois directement imputables au projet.

Le périmètre de l’analyse doit couvrir au minimum 30 minutes de temps de déplacement depuis le site du projet, ce qui peut représenter un bassin de plusieurs dizaines de communes en zone rurale. L’analyse est transmise à la mairie de la commune concernée et rendue publique dans les huit jours suivant le dépôt du dossier complet. Son absence rend le dossier irrecevable.

Le coût de cette étude — entre 5 000 et 20 000 € selon la complexité du projet et la taille du bassin de chalandise — est intégralement supporté par le demandeur. Le choix d’un prestataire reconnu et l’étude approfondie des données locales (données de l’observatoire du commerce géré par la CNAC) sont déterminants pour obtenir une analyse crédible aux yeux de la commission.

Le permis de construire valant autorisation commerciale (PCVAE)

Lorsqu’un projet commercial nécessite à la fois un permis de construire et une autorisation de la CDAC, le porteur peut opter pour le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale (PCVAE). Cette procédure unifiée présente des avantages significatifs :

• un dossier déposé en une seule fois auprès du service instructeur de la commune ;
• une instruction coordonnée entre les services urbanisme de la mairie, ceux de l’État (DDT) et la CDAC ;
• une décision unique réduisant le risque de contradiction entre le permis et l’autorisation commerciale.

En contrepartie, si le permis de construire est annulé par le tribunal administratif après délivrance, l’autorisation commerciale intégrée disparaît avec lui. Cette interdépendance doit être anticipée dans la stratégie contentieuse du porteur. À l’inverse, si la CDAC émet un refus dans le cadre d’un PCVAE, le permis de construire ne peut pas être accordé, même si le projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables à la zone.

La réglementation applicable aux commerces et magasins de type ERP-M s’applique indépendamment du choix entre PCVAE et procédures séparées : le porteur devra dans tous les cas satisfaire aux exigences d’accessibilité et de sécurité incendie propres aux établissements recevant du public de type M.

Recours devant la CNAC : délai et procédure

La décision de la CDAC peut être contestée devant la Commission Nationale d’Aménagement Commercial (CNAC) dans un délai d’un mois à compter de la notification. Le recours peut être exercé par :

• le demandeur, en cas de refus ou de prescriptions jugées trop contraignantes ;
• le préfet de département ;
• tout membre de la CDAC qui a voté contre la décision ;
• les organisations professionnelles représentatives du commerce et de l’artisanat.

Aux termes de l’article L752-17 du Code de commerce, la CNAC dispose d’un délai de quatre mois pour statuer. En l’absence de décision dans ce délai, l’autorisation est réputée accordée tacitement. Si la CNAC confirme le refus, le demandeur peut former un recours contentieux devant le tribunal administratif dans un délai de deux mois. Le recours préalable devant la CNAC est obligatoire avant tout recours contentieux : son absence rend l’action devant le tribunal irrecevable.

La notice de sécurité ERP (dossier PC39), distincte de la procédure CDAC, reste obligatoire pour tous les commerces soumis à la réglementation ERP, qu’une autorisation CDAC ait été requise ou non.

Délais d’instruction et silence valant autorisation

La CDAC statute dans un délai de deux mois à compter de la réception du dossier complet. Ce délai est suspendu si la préfecture notifie une demande de pièces complémentaires dans les premières semaines de l’instruction. Il court à nouveau à compter de la réception des pièces demandées.

Passé le délai de deux mois sans décision, l’autorisation est réputée accordée tacitement. Ce mécanisme, confirmé par la doctrine administrative, suppose que le dossier était bien complet à la date de dépôt. Le porteur conserve donc précieusement l’accusé de réception daté et signé par la préfecture mentionnant le caractère complet du dossier, pièce indispensable pour faire valoir, le cas échéant, l’autorisation tacite en cas de contestation ultérieure.

La commission peut accorder l’autorisation sous conditions, en imposant des prescriptions portant sur l’aménagement du site, la gestion des flux de circulation ou les dispositifs de mobilité. Ces prescriptions sont opposables et leur non-respect peut entraîner la caducité de l’autorisation. Elles doivent figurer explicitement dans la décision et être mises en œuvre avant l’ouverture au public.

Pour les projets relevant de la réglementation ERP, la commission de sécurité intervient en amont de l’ouverture, après délivrance de l’autorisation commerciale. Ces deux procédures sont indépendantes l’une de l’autre et doivent être menées en parallèle pour éviter tout retard à l’ouverture.

Aller plus loin sur l’aménagement commercial et les équipements tertiaires

Les projets commerciaux soumis à autorisation CDAC s’accompagnent d’obligations connexes relevant de la réglementation ERP, notamment en matière de sécurité incendie et d’accessibilité. Ces articles vous donnent les outils pour aborder l’ensemble des démarches réglementaires :

• Réglementation ERP type M : obligations spécifiques aux commerces et magasins
• Notice de sécurité ERP : constituer le dossier PC39 pour un établissement commercial
• Commission de sécurité : fonctionnement et impact sur l’ouverture d’un commerce
• Régime ERP 2026 : classification complète, autorisations de travaux et contrôles périodiques
• Accessibilité PMR : normes obligatoires pour les commerces neufs et réhabilités

Qu’est-ce que la CDAC et quand intervient-elle ?

La Commission Départementale d’Aménagement Commercial est une instance administrative présidée par le préfet de département. Elle délivre les autorisations d’exploitation commerciale (AEC) pour les projets de commerce de détail dépassant 1 000 m² de surface de vente. Elle intervient avant tout commencement de travaux, en parallèle ou en amont du permis de construire selon le choix du porteur de projet.

Quels projets commerciaux sont obligatoirement soumis à la CDAC ?

Aux termes de l’article L752-1 du Code de commerce, sont soumis à autorisation : la création d’un commerce dépassant 1 000 m² de surface de vente, l’extension portant la surface au-delà de ce seuil, le changement d’activité d’un magasin de plus de 2 000 m², et certains drives ou points de retrait quel que soit leur emprise. Les prestations de services sans vente de marchandises (hôtels, restaurants sans espace de vente distinct) ne relèvent pas de ce régime.

Quels sont précisément les 3 critères L752-6 d’évaluation de la CDAC ?

L’article L752-6 du Code de commerce impose à la commission d’évaluer les effets du projet selon trois blocs : (1) l’aménagement du territoire (localisation, impact sur les centres-villes, consommation d’espace, flux de transport), (2) le développement durable (qualité environnementale, énergies renouvelables, transports collectifs), et (3) la protection des consommateurs (variété de l’offre, accessibilité universelle, gestion des risques naturels).

Peut-on encore créer un drive depuis l’entrée en vigueur de la loi Climat 2021 ?

Non, si le projet entraîne l’artificialisation d’un sol non encore imperméabilisé. Depuis le 15 octobre 2022, les drives ne bénéficient d’aucune dérogation à l’interdiction d’artificialiser introduite par la loi n° 2021-1104. Un drive implanté sur un sol déjà artificialisé (dalle béton, parking existant) reste envisageable sous réserve des trois critères L752-6.

Qu’est-ce que l’analyse d’impact obligatoire pour un dossier CDAC ?

L’analyse d’impact, prévue à l’article L752-6-1 du Code de commerce, est une étude produite par le demandeur et réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet. Elle quantifie les effets prévisibles du projet sur l’animation commerciale du centre-ville, les flux de déplacements et l’emploi local, sur un périmètre couvrant au minimum 30 minutes de trajet. Son absence rend le dossier irrecevable.

Quel est le délai de réponse de la CDAC ?

La CDAC statue dans un délai de deux mois à compter de la réception du dossier complet. Passé ce délai sans décision, l’autorisation est réputée accordée tacitement. Si la préfecture demande des pièces complémentaires, le délai est suspendu jusqu’à leur réception. L’accusé de réception mentionnant la complétude du dossier est la pièce maîtresse pour faire valoir une éventuelle autorisation tacite.

Comment contester un refus de la CDAC ?

Le recours devant la Commission Nationale d’Aménagement Commercial (CNAC) est obligatoire et préalable à tout recours contentieux. Il doit être formé dans le mois suivant la notification de la décision, conformément à l’article L752-17 du Code de commerce. La CNAC dispose de quatre mois pour statuer. En l’absence de réponse, l’autorisation est tacitement accordée. Le recours devant le tribunal administratif n’est recevable qu’après épuisement de cette voie administrative.

La CDAC peut-elle imposer des prescriptions sans refuser le projet ?

Oui. La CDAC peut accorder l’autorisation sous conditions, en imposant des prescriptions relatives à l’aménagement du site, aux dispositifs de mobilité, à l’organisation du stationnement ou aux mesures environnementales. Ces prescriptions sont opposables au porteur et leur non-respect entraîne la caducité de l’autorisation. Elles doivent figurer explicitement dans la décision et être mises en œuvre avant l’ouverture au public.