Dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire, le service instructeur est autorisé par le code de l’urbanisme à envoyer une notification pour pièce manquante au demandeur.
Cette notification est émise dans l’hypothèse où la demande d’autorisation de construire ne comprend pas :
• l’une des pièces à joindre au dossier – pièce manquante
• ou des informations nécessaires à l’instruction, même si la pièce a effectivement été produite – pièce insuffisante
Grâce à la demande d’autorisation de construire, l’autorité compétente doit pouvoir statuer en connaissance de cause, sauf à entraîner l’irrégularité de la procédure.
Le plus souvent, ce sont le formulaire d’autorisation de construire et le « projet architectural » qui sont sujets à insuffisance.
Toutefois, l’insuffisance d’une pièce peut être comblée par une autre, sans que cela n’entache la légalité de l’autorisation.
La notification pour insuffisance : définition, forme et effets sur l’instruction
La notification pour insuffisance : qu’est-ce que c’est ?
Le code de l’urbanisme indique le contenu d’une demande d’autorisation de construire.
Celle-ci comprend :
• des formulaires, selon qu’un projet relève du permis de construire ou de la déclaration préalable ;
• des pièces à joindre obligatoirement, dont les pièces du « projet architectural » : plan de situation, de masse, des façades, notice, document graphique, photographies ;
• des pièces à joindre selon la situation juridique du terrain ou la nature du projet : par exemple, l’attestation RT 2012, une étude de sol, ou encore une attestation de conformité pour un dispositif d’assainissement autonome.
Selon l’article R.423-38 du code de l’urbanisme, la notification pour pièce manquante est émise lorsque l’une des pièces à joindre au dossier manque.
Cependant, elle peut aussi être émise même si la pièce a été jointe au dossier (elle n’est donc pas manquante), mais qu’elle ne permet pas à l’administration de statuer en connaissance de cause.
De manière générale, une pièce est insuffisante lorsqu’elle ne permet pas au service instructeur de vérifier la conformité d’un projet au regard des dispositions d’urbanisme.
Par exemple, un plan de masse qui ne fait pas apparaître les plantations supprimées par un administré est une pièce « insuffisante » (Cour Administrative d’Appel de Paris, 1ère chambre, 05/07/2007, 04PA03994, Inédit au recueil Lebon, cité par Me Christophe Buffet). En effet, le code de l’urbanisme stipule qu’un plan de masse doit illustrer, s’il y a lieu, les plantations maintenues ou supprimées (art. R.431-9 du code de l’urbanisme).
En outre, dans une réponse publiée au Journal Officiel le 19/04/2011, le législateur prévoie qu’une pièce inexploitable en raison d’un défaut de lisibilité la rend insuffisante pour l’instruction du dossier (Question AN n°99827, Mme Biémouret, publié au JO le 19/04/2011).
Une pièce peut cependant être suffisante même lorsqu’elle n’intègre pas l’ensemble des informations énumérées par la loi ou la réglementation, dès lors que leur absence est sans effet sur l’appréciation portée par l’autorité compétente (Conseil d’État, 6ème sous-section jugeant seule, 11/01/2013, 343179, Inédit au recueil Lebon, cité par Me Christophe Buffet).
Dans tous les cas, il revient au pétitionnaire de tenir informer l’administration sur l’ensemble des composantes de son projet pouvant exercer une influence sur sa position.
Notification pour insuffisance : forme et délai
C’est un mois après la réception ou le dépôt du dossier en mairie que l’administration peut émettre la notification pour pièce manquante ou insuffisante (art. R.423-38 du code de l’urbanisme). L’envoi de la notification s’effectue en lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par courrier électronique.
Dans la notification sont listées de manière exhaustive les pièces manquantes.
L’article R.423-39 du code de l’urbanisme indique que la notification doit préciser :
a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ;
b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ;
c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie.
Effet de la notification pour pièce insuffisante
La notification pour pièce manquante ou insuffisante a pour conséquence d’interrompre le délai d’instruction.
En effet, le délai d’instruction commence à la date de réception d’un dossier complet en mairie (art. R.423-9 du code de l’urbanisme).
En cas de dossier insuffisant, le nouveau délai d’instruction démarre à la date de réception des pièces manquantes en mairie.
Vous disposez d’un délai de 3 mois pour venir compléter votre dossier à partir de la réception de la notification pour pièce manquante. Au cas où les pièces exigées ne sont pas fournis à temps, la demande d’autorisation de construire fait l’objet d’un refus tacite.
Effet de la notification hors délai
Une notification pour pièce manquante transmise hors délai n’aboutit pas à son annulation :
• l’administration reste tenue de l’adresser au pétitionnaire (sauf à risquer l’irrégularité de la procédure) ;
• le pétitionnaire reste tenu de transmettre les pièces manquantes ou insuffisantes (sauf à risquer de faire l’objet d’un refus) ;
Par contre, la notification pour pièce manquante transmise hors délai n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction.
Notification pour insuffisance : les principales pièces concernées
Formulaire d’autorisation de construire
Le formulaire d’autorisation de construire permet d’informer l’administration de :
• l’identité du demandeur, notamment son adresse de correspondance ;
• les surfaces de plancher créées, supprimées ou faisant l’objet d’un changement de destination ;
• la situation juridique du terrain (sa localisation, fait-il l’objet d’un certificat d’urbanisme, est-il en lotissement) ;
• la nature du projet.
Un formulaire qui ne comporte pas les informations indispensables à l’instruction de la demande justifie l’envoi d’une notification pour insuffisance.
En outre, le formulaire d’autorisation de construire comprend un cadre « engagement du demandeur », à signer par l’auteur de la demande.
En signant ce cadre, le demandeur affirme avoir la qualité pour demander une autorisation de construire (propriétaire, titulaire d’un titre habilitant à construire, mandataire en cas d’indivision).
En conséquence, l’omission de la signature est aussi de nature à justifier une notification pour insuffisance du dossier.
En effet, bien que l’administration ne soit pas tenue de contrôler la qualité du demandeur (Conseil d’État, 9ème et 10ème sous-sections réunies, 15/02/2012, 333631, Publié au recueil Lebon), elle doit pour autant refuser la demande si elle est informée du fait que le pétitionnaire n’a pas la qualité pour déposer un permis de construire (Conseil d’État, 3ème et 8ème sous-sections réunies, 27/02/2008, 289945).
Par ailleurs, un permis de construire déposé par un demandeur n’ayant pas la qualité à déposer une demande d’autorisation de construire est réputé être obtenu par fraude, il peut donc être retiré à tout moment (Conseil d’État, 2 / 6 SSR, du 10 octobre 1990, 86379 86380, mentionné aux tables du recueil Lebon).
Formulaire de déclaration des éléments imposables
La déclaration des éléments imposables au titre du code de l’urbanisme fait l’objet d’un formulaire distinct et joint à la demande d’autorisation de construire : le formulaire de « Déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions ».
La circulaire du 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l’aménagement montre que (p.29) :
Cette déclaration doit être présente dans le dossier et remplie, c’est-à-dire comporter la mention de la surface taxable créée. En cas de non-création de surface taxable, il doit être porté la mention « néant » ou « 0 m² ». La déclaration doit être signée et datée.
A défaut de présence de tous ces éléments, le dossier est déclaré incomplet ; une demande de pièce complémentaire est adressée au pétitionnaire dans le premier mois.
Les pièces à joindre au formulaire
Plan de situation
Le plan de situation est une pièce qui permet de déterminer la situation géographique du terrain au sein de la commune.
Ainsi, s’il est impossible de situer clairement si le terrain (par exemple, s’il n’est pas entouré sur le plan), alors le service instructeur peut être amené à transmettre une notification pour insuffisance.
Plan de masse
Le plan de masse permet de déterminer la composition générale du terrain et la manière dont un projet s’y insère (il s’agit peut-être de la pièce la plus importante du dossier).
Il permet essentiellement à l’administration de contrôler le respect des règles de prospect :
• Distances des constructions par rapport aux constructions voisines ;
• Distances des constructions par rapport aux limites de terrain.
Un plan insuffisamment coté peut entrainer une notification pour insuffisance.
Par ailleurs, compte tenu de la nature du projet envisagé, il peut être nécessaire d’inscrire des informations complémentaires : emplacement des bâtiments démolis, emplacement des plantations, raccordement des réseaux, localisation du dispositif d’assainissement autonome … Un plan de masse imprécis au regard du projet envisagé peut donner lieu à une insuffisance.
Plan en coupe
Le plan en coupe représente le profil du terrain et des constructions (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).
Il indique notamment les hauteurs :
• du niveau du sol au niveau de l’égout du toit ;
• du niveau du sol au niveau du faîtage.
Un plan en coupe qui n’illustre pas l’altimétrie du terrain naturel, dès lors que cette information est nécessaire à l’instruction, peut donner lieu à une notification pour insuffisance. Il en est de même pour un plan en coupe n’informant pas l’administration des hauteurs envisagées pour les constructions.
Un plan en coupe de l’état initial du terrain doit être transmis quand les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain (affouillement, exhaussement), à défaut une notification pour insuffisance peut être adressée.
Plan des façades et des toitures
Le plan des façades et des toitures représente l’aspect extérieur d’une construction à l’issue des travaux (art. R.431-10 du code de l’urbanisme). Un plan des façades de l’état initial de la construction doit être transmis lorsque les travaux ont pour effet de modifier son aspect extérieur (construction accolée, modification en façade ou en toiture), à défaut de motiver l’envoi d’une notification pour insuffisance.
Document graphique
Le document graphique est une pièce graphique simulant l’insertion d’une construction sur le terrain faisant l’objet de la demande.
Le document graphique doit permettre d’apprécier son intégration par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages ainsi que le traitement des accès et du terrain (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).
Aussi, un document graphique ne permettant pas de visualiser l’insertion d’un projet à son environnement peut être un moyen retenu pour formuler une requête en annulation d’un permis de construire (Cour administrative d’appel de Douai, 1re chambre – formation à 3, 24/10/2013, 12DA01399).
Photographies
Les photographies jointes à la demande d’autorisation de construire permettent au service instructeur de considérer l’incidence d’un projet dans son paysage. L’angle des prises de vue doit être reporté sur le plan de masse (art. R.431-10 du code de l’urbanisme).
Comme le montre le législateur (Question AN n°99827, Mme Biémouret, publié au JO le 19/04/2011) :
De telle manière que des photographies inexploitables donnent lieu à une notification pour insuffisance.
Cas particulier : recours à un architecte
Les personnes physiques ainsi que les EARL unipersonnelles (exploitations agricoles) sont tenus de recourir à un architecte dès lors qu’une construction nouvelle à usage d’habitation dépasse les 170 m² de surface de plancher ou d’emprise au sol développant de la surface de plancher.
Le formulaire de permis de construire permet ainsi de renseigner l’administration du recours ou non à un architecte ainsi que son identité (cadre : « avez-vous eu recours à un architecte ? »).
L’architecte devra apposer sa signature et son cachet sur le formulaire ainsi que sur les pièces à joindre qui constituent le « projet architectural » :
• Plan de masse
• Plan en coupe
• Plan des façades et des toitures
• Document graphique
• Notice décrivant le terrain et présentant le projet
Lorsque son recours est obligatoire et que la demande ne comprend aucune information sur l’architecte en charge de la demande, le service instructeur peut adresser une notification pour insuffisance, même si la demande contient l’ensemble des pièces obligatoires.
Bilan : l’insuffisance s’apprécie au regard de l’ensemble du dossier
L’insuffisance est de nature à priver l’administration de la possibilité de porter une appréciation en toute connaissance de cause sur le projet qui lui est soumis.
Cependant, l’analyse de la demande d’autorisation de construire s’effectue sur l’ensemble du dossier, et non sur chacune de ses composantes prises indépendamment.
Ainsi, la jurisprudence montre régulièrement que l’insuffisance d’une pièce peut être complétée par une autre.
Par exemple, la Cour Administrative d’Appel de Marseille (Cour Administrative d’Appel de Marseille, 1ère chambre – formation à 3, 20/06/2013, 10MA00555, Inédit au recueil Lebon) a montré dans une affaire que l’insuffisance de la « notice décrivant le terrain et présentant le projet » a pu être compensé « eu égard aux autres pièces du dossier de la demande ».
De manière générale, comme le montre la Cour Administrative d’Appel de Nantes (Cour Administrative d’Appel de Nantes, 2ème Chambre, 19/04/2013, 11NT02491, Inédit au recueil Lebon) :
Si la régularité de la procédure d’instruction du permis de construire requiert la production par le pétitionnaire de l’ensemble des documents exigés par les dispositions [..] du code de l’urbanisme …
… le caractère insuffisant de l’un de ces documents [..] ne constitue pas nécessairement une irrégularité […]
… si l’autorité compétente est en mesure, grâce aux pièces produites, d’apprécier l’ensemble des critères énumérés par ces dispositions.
